王浦劬、郑姗姗｜政府回应、公共服务与差序政府信任的相关性分析——基于江苏某县的实证研究

作者简介

王浦劬，北京大学国家治理研究院研究员/北京大学政府管理学院教授；

郑姗姗，北京大学政府管理学院博士研究生.

摘要

研究表明，我国公众的政府信任整体水平较高，同时，信任程度央强地弱，呈现治理层级差序结构分化的特征。为实现政府治理的统一均衡有效性，需要在进一步厚植公众政府信任的同时，改善其结构，逐步实现政府信任的层级均衡。本文试图以政府回应性和公共服务供给为自变量，以县辖区居民为研究对象，通过实证分析，揭示政府回应性和公共服务改进与改善差序政府信任之间的相关性，进而提出改善政府信任差序结构的建议路径。

一、引言

公众对于政府的信任，是政府切实有效决策和运行，实施公共治理，达成治理目标，实现公共利益的社会资本和心理基础。

学者对中国内地的实证研究数据显示，中国政府信任具有“整体信任水平高，中央政府高于地方政府”的基本特点。在这其中，以农民县处级干部、大学生等亚群体为主要调查对象的数据分析表明，其政府信任自中央至乡镇逐级递减。学者把民众对中央政府的信任度高于地方政府，对上级政府的信任高于下级政府的这种现象概括为“差序政府信任”。“差序政府信任”的概念表明，我国公众总体上高度信任政府，尤其高度信任中央政府。同时，公众政府信任具有政府层级性分化倾向，存在央地差异和层级差异，实际呈现为“央强地弱、层级递减”的差序结构性特点。

“差序政治信任”固然具有政府信任总体程度高和中央政府信任程度高的优势，但是，也存在公众政府信任层级性分化和地方政府信任程度较低的问题。研究显示，公众政府信任层级性分化和基层政府信任度低，增加了基层治理的难度、风险与成本。基于CGSS2010的实证分析结果显示，“央强地弱”的差序政治信任结构与社会冲突之间甚至呈现正相关关系。同时，基层政府的信任程度偏低，往往具有联动传导效应，可能导致社会失序和中央权威下降和信任流失。此外，基层政府信任度显著低于高层政府，也可能使公众在利益受损和表达意见时更倾向于寻求上级政府帮助，进而提升公众对群体性事件的感知水平和参与意愿，加剧越级维权的可能性。

由此可见，公众对中央和高层级政府的高度信任并不代表其均衡地信任各级政府，尤其不代表其高度信任基层政府，而公众对基层政府的低信任度，却可能间接导致对政府信任的系统性侵蚀。因此，在进一步厚植我国公众政治信任的同时，改善差序结构性政府信任，是我国政治发展和政府治理的重要命题。有鉴于此，本文以实证研究方法，对于差序政府信任的关键性影响因素进行相关性验证和分析，在此基础上，寻求改善差序政治信任结构的机制和路径。

二、文献综述与研究假设

“差序政府信任”是政治信任的衍生概念，政治信任是社会公众的政治心理感知，它以人们对政治体系利好与弊病的感知为基础，是客观实际与主观感知相结合的产物。显然，厘清差序政府信任的影响因素，是探究其发生原因，寻求其改进路径的前提。为此，学界对差序政治信任的影响因素进行了多方面研究，形成了制度绩效、文化心理或两者混合作用等不同解释性看法。

制度绩效解释论者认为，现行政府治理体制有利于中央和高层级政府，不利于地方和基层政府，是形成差序政府信任的体制性原因。研究显示，我国政府治理体制以“漏斗”机制将任务层层下解，在政绩激励和晋升锦标赛催化下，基层政府往往选择性执政施政，致使公众产生对基层政府的不信任。同时，我国的城乡二元体制，也加剧了农村居民的央地信任差距，使得其政府信任的差序分化程度显著高于城市居民。此外，1994年，以中央与地方政府财权分配调整为主要目标的财税体制改革，直接造成地方、特别是县乡两级政府财权事权严重失衡，降低了公众、特别是农村地区群众的政府信任。

文化心理解释论者认为，中国传统文化含有深厚的威权主义价值观念，公众受此影响，具有崇拜权威与传统的心理，而差序政府信任是传统的威权价值观念与公民政治参与不充分交互作用的结果。同时，中国传统文化中的威权价值观往往赋予中央政府关注民生的“父母”形象，而将政策失当等相应归咎于基层政府及其代理人，因此，有学者分析指出，威权意识越高，政府信任程度越高。此外，以社会资本为视角对汶川震后灾区居民的政府信任研究显示，乡村社区中个体社会资本与社区社会资本的缺乏，是造成央强地弱政府信任格局的重要诱因。

制度与文化混合论者将个体因素、制度安排与文化心理共同视为影响差序政府信任的要素。实证研究表明，威权主义价值观和制度经济绩效的交互项与差序政府信任具有显著的负相关性。对公民的结构性访谈显示，公众对于地方资源收支行为偏差的感知、对于地方政策执行偏差的感知、关于央地制度绩效差异的感知、关于媒介倾向及个体“亲央疏地”的思维习惯，等等，均会对差序政府信任产生影响。

显然，既有研究多方面揭示了差序政府信任具有复杂多样的影响因素，积累了比较丰富的研究成果。与此同时，也应该看到，既有研究对象多以央地信任差代替差序政府信任，以验证各特定因素的相关性为主要关切，以因子分析界定的高层政府信任和基层政府信任仅围绕政府信任研究展开，尚未专门用以分析“差序政府信任”问题，这种分析倾向为差序政府信任深度研究留下了进一步探讨的空间。

唯物辩证法认为，“矛盾即对立统一法则，存在于一切事物发展过程中；在复杂的事物发展过程中，有许多的矛盾存在，其中必有一种是主要的矛盾；矛盾的诸方面，其发展是不平衡的；事物的性质主要地是由取得支配地位的矛盾的主要方面所规定的”。因此，分析和解决问题的关键首先在于抓住主要矛盾的主要方面，深入把握和分析，才能使复杂矛盾迎刃而解。

据此分析“差序政治信任”现象可知，这一现象本质上是公众对不同层级政府情感分化的映现，其内部包含着复杂多样的矛盾和影响因素。而改善差序政府信任的结构，首先在于确定差序政府信任结构性矛盾的主要方面，寻求公众政府信任的关键影响因素，分析这些因素与政府信任之间的相关性。在此基础上，才能针对性地探讨优化途径和机制，达成政府信任的结构性改善。

既有研究表明，虽然差序政府信任影响因素复杂多样性，但是，政府公共服务绩效和政府回应，却是显著影响公众政府信任的共同关键性因素。两者与差序政府信任的相关性，成为研究差序政府信任结构性矛盾改进机制的主要方面，也是本文验证和论析的主题。

政府作为公共治权的代理机关，“承担社会公共职能和公共事务”，服务于公众利益。研究表明，“符合公众偏好的公共服务有助于提升政府信任”。在改革开放使中国经济社会面貌发生巨大变化的背景下，公共治理绩效提升，公众的县级政府信任影响因素发生转变，民生福利、社会治安以及纯粹公共物品供给不断发展，成为提升基层政府信任的新源泉。进入新时代后，“民众对公共服务已不仅仅满足于数量的增多，还提出品质和环境方面更高的要求”。据此可以认定，政府公共服务供给状况，是政府信任的关键性影响因素之一。基于政府层级与职能分化的基本事实，结合公共服务供给与政府信任的显著相关关系，本文假设公共服务供给可以优化政治信任的差序分化结构，据此提出假设1和假设2。

假设1：公共服务供给与公众政府信任层级差具有显著的负相关性，公共服务供给的有效改善能够缩小基层政府与高层政府的公众政府信任差距。

假设2：公共服务供给与央地政府信任差具有显著的负相关性，公共服务供给的改进能够弱化地方政府与中央政府的政府信任差距。

同时，由于政府信任本质上是“社会公众对政治系统的合理预期以及系统回应基础之上的一种互动、合作关系”。所谓政府回应，是“政府对公众关于政策变革的接纳和对公众的要求作出反应，并采取积极措施解决问题”。研究表明，“回应性是地方政府信任形成的主要机制，与地方政府信任存在显著的正相关关系”，据此，本文同时假设地方政府回应亦能优化公众政府信任的差序分化结构，进而提出假设3和假设4。

假设3：地方政府回应与公众政府信任级差具有显著的负相关关系，地方政府回应性的提升能够弥合基层政府与高层政府的公众政府信任差距。

假设4：地方政府回应与央地公众政府信任差具有显著的负相关关系，地方政府回应性的提升能够平抑地方政府与中央政府的公众政府信任差距。

三、数据收集与实证检验

（一）数据来源

本文的数据来源于北京大学国家治理研究院“中国政府质量评价体系”项目组。本次调查于2018年6月在江苏省某县展开，调研对象为该县城乡居民，经严格的分层抽样，最终确定城内3区及所辖8乡镇16村为调研点，本次问卷共计发放700份，实际回收647份，有效回收647份，有效回收率为92.4%。

（二）变量界定

本文的因变量为“差序政府信任”，依概念和算法区别分为央地信任差距和层级信任差距，前者指地方与中央政府的公众政府信任差距，后者指基层政府与高层政府的公众政府信任差距，①两者共同构成“差序政治信任”。

（① 本文延续了现有央地信任差的计算方法，即中央政府-（省政府+ 市区政府+ 县政府+ 乡镇政府）/4”，此为因变量1；并以因子分析提取出两公因子即市级及以上政府构成的高层政府和县乡两级构成的基层政府信任差值表示信任层级差，此为因变量2；因变量1与因变量2 完整地表示了差序政府信任的概念内涵.）

本文通过直接提问“您对下列机构的信任程度如何？”获取公众政府信任数据，列举内容包括“中央人民政府、省人民政府、市（区）人民政府、县人民政府、乡镇人民政府”，采取赋分制的记分原则，得分区间介于1-5，分别对应于“非常不信任”“不信任”“一般”“信任”“非常信任”，分值越高，表示信任程度越高。央地信任差为中央政府与四级地方政府（省、市/区、县、乡/镇）信任均值的差值。通过对五级政府信任进行主因子分析（Alpha值为0.923，KMO值为0.802），旋转后提取出两个公因子，分别为基层政府信任因子与高层级政府信任因子，②信任层级差为两者差值。

（② 本文的高层政府与基层政府是对因子分析中两公因子的概括性描述，前者以中央、省、市三级政府信任为主要构成，后者以县乡两级政府信任为主要构成。胡荣以上访农民为主体的研究结论中高层级政府包括中央和省政府，基层政府包括市、县、乡的结论；或因上访农民与各层级政府特别是市级及以上政府接触频度更高有关。李智超等以中央、省、县、乡、村为对象的分析结果不将市政府单列，因而与本文的分析结果亦有出入。）

表1 县居民对各级政府信任的因子分析 

在公众政府层级信任差中，高层政府与基层政府信任差值为正，即为差序政府信任，占比96.9%；差值为负意指基层政府信任高于高层政府，即为反差序政治信任，差值为零指基层政府信任与高层政府信任相同，即无差序政府信任，本文将反差序政府信任和无差序政府信任统称为否差序政府信任，两者累计占比3.1%。这一分类标准同样用以描述央地信任差的结构分布，央地信任差序结构占比40.65%，央地无差别信任占比55.49%，地强央弱信任结构占比3.86%。本文将信任层级差与央地信任差分别作为因变量，以stata14进行多元线性回归。

表2  公民差序政府信任描述性分析（%）

自变量分为两类：（1）公共服务，本文确定的公共服务为民生性公共服务，包含人居环境、食品药品品质安全、教育和教师发展水平。对此同样采取赋分制记分原则，得分区间介于1-5，得分越高，代表改善程度越高；（2）地方政府回应，主要指涉地方政府就公共政策相关信息的主动公开和回应居民诉求，具体内容包括信息公开渠道、公开信息理解便捷度、对居民意见重视程度、回应程度及回应时效性，采取赋分制的记分原则，得分区间介于1-5，得分越高表示政府回应性越差。为了保持与因变量测量向度的同质性，在回归分析中对其进行了逆序处理。

根据既有研究，本文设置的控制变量包括社会资本、信息媒介及社会人口特征。社会资本指涉社会关系网络，通过测量受访者亲戚朋友中是否有公务员获取，媒介信息分为传统媒体，包括电视、广播、报纸，也包括网络及移动终端，含手机新闻客户端、微博、QQ、微信群和朋友圈等，还包括日常对话即生活中与他人沟通互动。此外，本文还将性别、年龄、政治面貌与收入作为控制变量纳入分析。其中，党员为1，民主党派、无党派民主人士、共青团员、群众为0；年龄最小值为19，最大值为70，为方便统计共分为三组，第一组为19-30岁，第二组为31-50岁，第三组为51岁及以上人口，收入在分析中以其对数形式呈现。

（三）相关分析

表3是人口特征、社会环境、政府信任的相关性分析，结果显示，公共服务三维度与信任级差、央地信任差显著负相关，与中央政府信任、地方政府信任、高层级政府信任、低层级政府信任均显著正相关。政府回应所有维度和信任级差、央地信任差显著负相关，与中央政府、地方政府、高层级政府和基层政府显著正相关。

控制变量中性别和政府信任、政府信任差序结构显著负相关，即男性相比于女性，政府信任度更低也更不易发生差序政府信任。年龄和政府信任、政府信任的差序结构均正相关，即公众差序政府信任和政府信任随年龄增长而增强。共产党员比非共产党员（含民主党派与无党派民主人士、共青团员、群众）的政府信任度更高，但与差序政府信任无显著相关性；信息媒介与差序政府信任显著正相关，与地方政府信任、高层政府信任、基层政府信任显著负相关；社会关系与其他变量均不具有显著相关性。

依据表3的结果，可以初步形成以下观点：公共服务、政府回应与差序政治信任的两个构成即信任级差和央地信任差相关。但囿于相关分析仅提供变量间的依存关系，并没有揭示变量间的相互影响规律和变量预测效力，所以需要在回归分析中进一步展开验证。

表3 人口特征、社会环境、政府信任相关性分析

（① 从表可见，央地信任差和信任级差，地方政府信任与基层政府信任、高层政府信任，中央政府信任与基层政府信任、高层政府信任均存在极强相关性，即政府信任具有较高的内在一致性。但央地和层级分别反映出五级政府信任数据结构分化的两个面向，同时具有差异性。）

（四）回归分析

为进一步揭示自变量和因变量之间的相关关系，本文分别将政府信任层级差和政府信任央地差作为因变量，来构建多元线性回归模型。多元线性回归用以探究多个变量和因变量的相关关系，通常认为比单一变量更精准有效，也更符合实际。

表4是以政府信任层级差为因变量的一般线性回归结果。多元共线性诊断发现VIF最大值均小于10，表明即使按照较严格的标准，各模型自变量间也不存在多重共线性问题。模型一以社会关系、信息媒介、性别、年龄、政治面貌、收入为自变量，以信任级差为因变量进行回归分析。从结果来看，社会关系网络对级差信任的影响不显著；相比于传统媒介，以网络媒介和日常对话为获取信息主要媒介渠道的居民中更容易发生政府信任层级差；男性公民群体比女性公民群体更不易产生信任层级差；31岁及以上的公民群体更容易产生政府信任级差；政治面貌的相关性不显著；收入越高越容易发生信任级差。

表4 政府信任层次差多元线性回归结果

模型二在保持模型一自变量不变的基础上加入公共服务变量，结果显示人居环境、食用品药品安全、教育发展及教师水平与政府信任层级差显著负相关。信息媒介、性别、年龄依然具有显著相关性，收入相关性不再显著，可以推论在差序政府信任的影响因素中，公共服务对收入具有一定的替代效应。

模型三在模型一的基础上加入政府回应变量，结果显示，信息理解难度、诉求回应度、诉求回应时效的改善，能够有效缩减基层政府与高层级政府的信任差距。模型四将公共服务与政府回应综合进行回归分析，结果表明，公共服务中的人居环境和政府回应中的诉求回应度、诉求回应时效与政府信任层级差依然显著负相关。根据标准化回归系数，自变量中的诉求回应度每提升一个单位，政府信任级差可以得到0.145水平改善，政府回应时效和人居环境每提高一个单位，政府信任层级差亦可改进0.110和0.108；控制变量中，年龄、性别、信息媒介对政府信任层级差的影响性递减，51岁以上的群体和以网络媒介为主要信息来源的群体，更易发生政府信任层级差。

因级差政府信任不能脱离基层政府与高层政府而单独存在，模型五和模型六分别将高层政府和基层政府作为因变量置于多元线性回归模型，回归结果表明，政府回应和公共服务的改进分别在不同程度上增进了民众对基层政府和高层政府的信任，除诉求回应时效外，公共服务和政府回应以对基层政府信任改善强度高于高层政府实现政治信任层级差的有效弥合。亦即，公共服务和政府回应能够在增进民众对高层和基层政府信任的同时，优化其差序结构。因而，前述假设一与假设三得到验证。

表5是以央地信任差为因变量的多元线性回归结果，多元共线性诊断亦表明各模型自变量间不存在多重共线性问题。模型七表明，社会关系、政治面貌、收入与央地信任差不具有显著相关性；以传统媒体为参照，将网络媒体与日常沟通作为主要信息渠道的公众，更容易发生央地信任差；女性比男性更容易发生央地信任差；31岁及以上人群更容易发生央地信任差。

表5 央地信任差多元线性回归结果

模型八在模型七的基础上加入公共服务变量，结果显示，人居环境、食品药品安全、教育发展及教师水平与央地信任差显著负相关。社会和人口特征中，性别、信息媒介、年龄的相关性依然显著。模型九在模型七的基础上加入政府回应变量，根据回归结果，信息公开渠道、对公民诉求的重视度、诉求回应度均与央地政府信任差显著负相关。模型十将公共服务与政府回应综合置于回归分析中，从回归结果看，人居环境、诉求重视度和诉求回应度与央地信任差具有稳健的显著相关性。

因央地信任差不能脱离中央政府与地方政府而独立存在，模型十一和模型十二分别将中央政府信任与地方政府信任作为因变量置于回归模型。结果表明，教育教师水平和信息公开渠道的改善能够不同程度增进公众的中央政府信任。以网络媒介为主要信息来源的群体，比较不信任地方政府，党员比非党员更信任地方政府，人居环境、食药品安全、教育教师发展水平、信息公开渠道、理解难度和诉求回应度均与地方政府信任显著正相关。由此可见，中央政府信任更多受到信任主体特征的影响，地方政府信任更多受到地方政府行为的影响。这既验证了文化心理论者关于威权主义文化价值观有利于中央政府信任的论证，亦指明了改善央地信任差的主要努力方向在于改进地方政府行为。

公共服务、政府回应和央地信任差的相关性验证了本文的假设二和假设四，同时，公共服务、政府回应与中央政府信任、地方政府信任、央地信任差的相关性的区别则表明，央地信任差的影响因素具有复杂性，因此，“差序政府信任”研究中的央地信任差和层级信任差的区分，更具现实意义。

四、结论与启示

根据本文的实际验证和分析，可以得出以下结论：

1.数据分析证实了公共服务、政府回应和政府差序信任结构改进存在相关性的假设。回归结果表明，人居环境、政府回应度与回应时效的改进能够有效缩小基层政府和高层政府的信任差距；人居环境、重视居民诉求和提升诉求回应度能够缩小地方政府与中央政府的信任差距。这表明，公众对政府公共服务绩效层级感知的差异性是政府信任央地分化和层级分化的重要诱因，弱化这种层级差异性则是改进这种结构性分化的关键路径。

2.公共服务和政府回应影响央地信任差和信任层级差的作用路径具有差异性。公共服务和政府回应能够同时不同程度地增进公众对基层政府和高层政府的政府信任，并实现政府信任差序结构的优化。但是，公共服务、政府回应对央地信任差的抑制与其对中央、地方政府信任的增进并不具有统一性，这种验证论吻合中国公众传统政治心理对中央政府信任程度高且具有稳定性的实际情况，也凸显出差序政治信任结构的复杂性。

中国的政治制度设计和文化传统固然有利于增进中央政府权威和公众信任，但不能据此认定地方政府、特别是基层政府信任失衡具有充分合理性。如前所述，差序政府信任对于国家和政府治理具有消极影响和负面功能。为此，笔者基于以上实证调查和分析，提出改善和优化政府信任结构的建议如下：

首先，深入推进政府治理体系变革，理顺中央和地方的机构设置，优化政府权力结构，坚持放管结合，建设人民满意的服务型政府。研究显示，省直管县分权改革显著促进了县级民生性公共服务的发展。［35］本文的研究亦表明，民生性公共服务与差序性信任具有显著相关性。因此，地方政府分权改革是改进公众差序政府信任的重要路径。因而，机构改革应以地方赋权为主要导向规范政府权力的纵向合理配备，实现各级政府财政事权和支出责任相匹配。

其次，改善公共服务、尤其是民生性公共服务供给质量，优化公共服务供给结构，地方基层政府发展公共服务应坚持综合基础上有所侧重，特别是向基础公共服务和社会公共服务倾斜。从本文实证研究结果来看，居住环境、食药品安全、教育发展和教师水平与公众政府信任及其结构的相关性表明，政府公共服务供给尚不能充分满足公众实际民生需要。在全面深化改革和全面建设小康社会的进程中，为不断满足人民日益增长的对于美好生活的需要，让发展成果更多更公平地惠及全体人民，深化公众政府信任，有必要建立科学完善的政府公共服务供给体系，特别是对于社会风险抵御力和社会保障体系比较薄弱的县辖区居民而言。

再次，确保政府与群众现有信息沟通机制发挥实效，完善政府回应机制建设和实施保障，有序扩大公民政治参与保持同步。在新时代，随着公民参与和政治利益表达需要和能力的不断发展，应当强化政府主动信息公开意识和回应能力，在不增加或尽可能少增加基层负担的原则下，完善政府信息公开和公民回应的制度性建设，强化监督考核机制，激励政府与公民的信息良性互动，惩戒应公开不公开、当回应不回应的懒政、怠政行为，渐进有序实现公民制度化利益表达和政府信息公开、政府回应的良性互动。

最后，加快推进基层政府质量建设，建立科学完善的政府质量评估体系，高度重视“政府回应”在基层政府与公众信任关系中的关键作用，建设以人民为中心的“回应型政府”。

往期回顾

本期编辑：黄雅卓

文章来源：《中国行政管理》2019年第5期